Melalui otonomi daerah, pemerintah pusat menyerahkan sebagian kewenangannya. Daerah-daerah pun harus terpacu untuk menciptakan berbagai inovasi dalam penyelenggaraan pemerintahannya.

Pembaruan Pemerintahan
Dominasi orang Eropa dan pejabat pemerintahan dalam dewan lokal membuat Simon de Graaf, Direktur pemerintahan dalam negeri di Batavia, cemas. “Kini pembaruan dalam pemerintah semakin mendesak disebabkan kekhawatiran akan timbulnya oligarki, mengingat keikutsertaan penduduk dalam urusan pemerintahan terbatas pada segelintir orang pemimpin di tingkat politik tertinggi,” tulis Elsbeth Locher-Scholten dalam etika yang berkeping-keping.

De Graaff berpendapat bahwa desentralisasi tak mungkin direalisasikan dalam satuan daerah setingkat keresidenan. Desentralisasi haruslah dilaksanakan keresidenan yang berformat lebih diperbesar dengan kemandirian yang lebih diperbesar pula, yang dia sebut de nieuwe gouvernement. Sementara bagian dari gewest hendaknya dijadikan keresidenan yang lebih kecil, dengan asisten residen diangkat menjadi residen. De nieuwe gouvernement atau pemerintahan baru tersebut berupa provinsi dan kabupaten.

Undang-Undang Desentralisasi 1903 kemudian diamandemen dan melahirkan Undang-Undang Pembaruan Pemerintahan 1922 (Bestuurshervormings wet 1922). “Amandemen kali ini dimaksudkan untuk merintis jalan bagi golongan pribumi memperoleh tempat yang lebih besar dalam tata pemerintahan,” tulis Soetandyo.

Undang-Undang tersebut ditindaklanjuti dengan Ordonansi Provinsi No. 78/1924, Ordonansi Kabupaten No. 79/1924, dan Ordonansi Kotapraja No. 365/1926. Pada 1 Januari 1926, diresmikan Provinsi Jawa Barat yang melebur empat keresidenan: Banten, Batavia, Bandung, dan Cirebon. Pada 1 Januari 1929 diresmikan Provinsi Jawa Timur, dan setahun kemudian Provinsi Jawa Tengah. Di setiap provinsi akan dibentuk dewan provinsi. Di tiga provinsi tersebut kemudian dibentuk kabupaten (regentschaps) dengan dewan kabupaten. Di daerah-daerah otonom luar Jawa-Madura masih berlaku Undang-Undang Desentralisasi 1903, dan baru berubah tahun 1937 dan 1938.

Tujuan De Graaf ialah desentralisasi kepegawaian dan pengalihan wewenang dari pemerintah pusat ke pemerintah daerah. “Dewan-dewan provinsi hanya akan memberikan saran,” tulis Elsbeth Locher-Scholten. “Hanya pada tingkat kabupaten, dewan-dewan kabupaten di bawah pimpinan residen akan mengatur urusan setempat.”

Menurut Soetandyo, dewan kabupaten terbentuk dengan jaminan mayoritas anggotanya berasal dari wakil-wakil golongan bumiputra, dengan ketua dijabat residen (bupati) setempat. Pada 1932, sebanyak 76 kabupaten di Jawa-Madura telah dilengkapi dengan dewan, berjumlah 1.583 anggota, 837 anggota di antaranya adalah bumiputra.

Desentralisasi yang diupayakan susah payah sepanjang setengah abad pupus ketika Belanda menyerah kepada Jepang pada 1942. Tatanan pemerintahan amat sentralistis, hierarkis, dan mengikuti garis komando dari pusat sampai daerah.

Menuju Otonomi Daerah
Setelah kemerdekaan, jalan menuju desentralisasi menghadapi jalan terjal. Konsep desentralisasi diterapkan melalui sejumlah Undang-Undang, yang sayangnya tak bisa diterapkan karena faktor politik. Di masa Orde Lama, misalnya, Undang-Undang No. 1/1957 tentang Pokok-pokok Pemerintahan Daerah menerapkan konsep desentralisasi dengan “sistem residu”, yaitu wewenang pemerintah daerah adalah sisa dari wewenang yang tidak menjadi urusan pemerintah pusat.

“Sayangnya ide pembaruan itu tidak sempat diaplikasikan, karena pada waktu bersamaan Indonesia disibukkan oleh munculnya sejumlah gerakan di daerah,” ujar Syarif. Undang-Undang itu tak sempat diberlakukan karena Presiden Soekarno mengumumkan Dekrit Presiden 5 Juli 1959. Untuk mengisi kekosongan, Soekarno mengeluarkan Penetapan Presiden (Penpres) No. 6/1959 dan No. 5/1960, yang menyebabkan kepala daerah berkedudukan sebagai penguasa tunggal di daerah seperti halnya presiden yang menjadi penguasa tunggal di pusat.

“Hal tersebut mirip riwayat pra-Decentralisatie Wet 1903 tatkala residen bertakhta sebagai penguasa tunggal di daerah masing-masing dan gubernur jenderal sebagai penguasa tunggal di pusat,” tulis Soetandyo. Perubahan juga terjadi pada struktur pemerintahan daerah. Melalui Peraturan Presiden No. 22/1963, keresidenan dan kewedanan dihapus. Kekuasaan dan kewenangan residen dan wedana diserahkan kepada pemerintah daerah/kepala daerah tingkat I dan II.

Di akhir masa kekuasaannya, Soekarno memaklumatkan Undang-Undang No. 18/1965 tentang Pokok-pokok Pemerintahan Daerah. Menurut Syarif, Undang-Undang ini cukup menarik karena rumusan tentang tujuan akhir desentralisasi mengindikasikan bahwa prinsip dasar otonomi daerah adalah ‘otonomi riil dan seluas-luasnya.’ Sayangnya, hanya beberapa minggu setelah disahkan, Soekarno dipaksa mengakhiri kekuasaannya.

Pemerintahan Orde Baru melalui Ketetapan MPRS No. XXI/MPRS/1966 menegaskan bahwa Undang-Undang No. 18/1965 harus ditinjau kembali karena dianggap memberi kekuasaan dan otonomi terlampau besar kepada daerah. Sebagai gantinya, terbit Undang-Undang No. 5/1974, yang mengedepankan mantra khas Orde Baru: persatuan dan stabilitas politik      demi ‘otonomi daerah yang nyata dan bertanggung jawab’.

Praktis, selama Orde Baru, tak ada desentralisasi dan otonomi daerah yang signifikan. “Hal yang sesungguhnya terjadi, bila tidak mau dikatakan (re)sentralisasi yang berkeras hati, adalah proses desentralisasi semu atau bentuk 'otonomi elite pemerintah daerah' yang dikontrol elite pemerintah pusat,” tulis Soetandyo.

Baru pada 1995 terbit Peraturan Pemerintah No. 8/1995 di mana pemerintah pusat menyerahkan sebagian urusan pemerintahan kepada 26 Daerah Tingkat II Percontohan. Kebijakan ini dijadikan tonggak dalam pelaksanaan otonomi daerah. Sehingga pada 7 Februari 1996, Presiden Soeharto mengeluarkan Keputusan Presiden No. 11/1996 yang menetapkan tanggal 25 April sebagai Hari Otonomi Daerah.

Tamatnya pemerintahan Orde Baru pada 1998 menjanjikan harapan bagi perbaikan penyelenggaraan pemerintahan. Lahirlah Undang-Undang No. 22/1999 tentang Pemerintahan Daerah yang membenahi hubungan pusat dan daerah. Daerah memiliki kewenangan dalam seluruh bidang pemerintahan, kecuali politik luar negeri, pertahanan dan keamanan, peradilan, moneter dan fiskal, agama, serta kewenangan bidang lain.

Seiring dengan pemilihan presiden dan wakil presiden secara langsung pada 2004, Undang-Undang No. 22/1999 diganti dengan Undang-Undang No. 32/2004 tentang Pemerintahan Daerah. Salah satu perubahan penting dalam undang-undang itu adalah ditetapkannya pemilihan daerah (pilkada) secara langsung. Pilkada langsung berjalan beriringan dengan pemekaran daerah.

Undang-Undang No. 32/2004 kemudian diganti dengan Undang-Undang No. 23/2014 tentang Pemerintahan Daerah. Undang-Undang ini menegaskan bahwa dalam penyelenggaraan otonomi daerah, tanggung jawab tertinggi dari penyelenggaraan pemerintahan tetap berada di tangan pemerintah pusat. Oleh karena itu, pemerintah pusat akan selalu melakukan supervisi, monitoring, kontrol, dan pemberdayaan agar daerah dapat menjalankan otonominya secara optimal. (Selesai)

Artikel ini bersumber dari majalah Historia dan dapat dibaca pada link http://bit.ly/Historia_MenelaahSejarahOtonomiDaerah